Створення спільного ЦНАП територіальних громад: переваги, ризики та порядок утворення

Експерти напряму з покращення якості надання адміністративних послуг населенню Програми «U-LEAD з Європою» проаналізували переваги та ризики утворення спільних (міськрайонних/ селищно-районних) ЦНАП та розробили детальний алгоритм по створенню спільного ЦНАП.

20170314_fgiacdbhe_58c807203bd6b

Актуальність питання полягає у тому, що у населених пунктах, які є адміністративними центрами районів, недоцільно утворювати та утримувати одночасно два ЦНАП – при виконавчому органі місцевого самоврядування та при райдержадміністрації.

Тому однією з особливих моделей ЦНАП є утворення та функціонування такого офісу, який обслуговував би і мешканців громади (основного населеного пункту – адміністративного центру, який є одночасно центром району або містом обласного значення, довкола якого розташований однойменний район) і мешканців району.

За посиланнями ви можете ознайомитись з наступними документами:

Спільний («міськрайонний» або «селищно-районний») ЦНАП: причини утворення, переваги і ризики1 У населених пунктах, які є адміністративними центрами районів, недоцільно утворювати та утримувати одночасно два ЦНАП – при виконавчому органі місцевого самоврядування та при райдержадміністрації. Тому однією з особливих моделей ЦНАП є утворення та функціонування такого офісу, який обслуговував би і мешканців громади (основного населеного пункту – адміністративного центру, який є одночасно центром району або містом обласного значення, довкола якого розташований однойменний район) і мешканців району. При цьому можливі два підходи до утворення спільних (міськрайонних/ селищно-районних) ЦНАП:

1) де-юре, зберігають функціонування обидва центри надання адміністративних послуг (і при виконавчому органі міської/селищної ради, і при районній державній адміністрації (РДА)). При цьому керівництво ОТГ і РДА підписують Угоду (Меморандум) про створення такого спільного ЦНАП, коли персонал обох ЦНАП розміщується в одному приміщенні. Організація ресурсного забезпечення (приміщення, персонал, фінансування, робота фронт-офісу і бек-офісу тощо) узгоджується на договірних засадах між органом місцевого самоврядування та райдержадміністрацією;

2) де-юре, ЦНАП РДА ліквідовується, а на основі узгодженого рішення всі адміністративні послуги для мешканців громади — адміністративного центру району чи міста обласного значення та для всіх мешканців району надаються через ЦНАП органу місцевого самоврядування. Треба звернути увагу, що послуги, які повинен був надавати ЦНАП РДА, згідно вимог діючого законодавства, обов’язково повинні надаватися в такому ЦНАП ОТГ. При цьому, орган місцевого самоврядування здійснює матеріально-технічне і ресурсне забезпечення ЦНАП. Цей варіант є однозначно кращим, особливо на перспективу. Також важливо взяти до уваги, що якщо на території району є ще й інші громади, то такий ЦНАП повинен обслуговувати мешканців відповідних громад щодо адміністративних послуг, які належали до компетенції районного ЦНАП без жодних обмежень.

Перевагами спільного (міськрайонного/селищно-районного) ЦНАП є можливість створити максимально інтегрований офіс, зважаючи на більші організаційні та фінансові можливості для створення належного ЦНАП у органу місцевого самоврядування (далі – ОМС), аніж в РДА. Це пов’язано з наявністю суттєво більших надходжень до місцевого бюджету за адміністративні послуги, а також інших ресурсів (приміщень для ЦНАП, можливостей залучення інших коштів місцевого бюджету та ресурсів міжнародної технічної допомоги тощо).

У ОМС є більша інституційно-адміністративна спроможність та свобода дій у формуванні штату ЦНАП та його структури, у мотивуванні персоналу ЦНАП (через кращі можливості умов оплати праці в органах місцевого самоврядування). Важливою є і більша вмотивованість самих органів місцевого самоврядування до надання адміністративних послуг кращої якості (через виборність місцевих голів та місцевих депутатів), а також наступництво в роботі органу місцевого самоврядування (оскільки в українських умовах обрання на 5-річний період місцевих голів значно стабільніше, ніж частіші зміни голів райдержадміністрацій). 1 Витяг зі Збірника матеріалів, підготовленого експертами напряму з покращення якості надання адміністративних послуг населенню Програми «U-LEAD з Європою» «U-LEAD з Європою» є міжнародною програмою, яка фінансується Європейським Союзом та його країнами- членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією.

Крім того, необхідно враховувати, що у перспективі проведення реформи децентралізації та адміністративно-територіального устрою, повноваження з надання більшості адміністративних послуг належатимуть органам місцевого самоврядування. Частина РДА будуть перетворені в органи префекторального (контрольно-наглядового) типу без повноважень з надання адміністративних послуг, інші – реорганізовані або ліквідовані. Ефективний ЦНАП потребує організаційної єдності фронт-офісу та бек-офісу, яку буде можливо забезпечити в органі місцевого самоврядування. Отже, створення спільних (міськрайонних/селищно-районних) ЦНАП є перспективним напрямом розвитку системи надання адміністративних послуг.

У середньостроковій перспективі, доки частина повноважень з надання популярних (базових) адміністративних послуг належить до компетенції територіальних органів і підрозділів ЦОВВ (зокрема, Державної міграційної служби, Держгеокадастру), самої райдержадміністрації (зокрема, управління соціального захисту населення), то також значно легше забезпечити облаштування робочих місць і роботу представників таких органів/підрозділів у одному ЦНАП, аніж у двох окремих ЦНАП.

Основні ризики і виклики створення спільного (міськрайонного/селищно- районного) ЦНАП, шляхи подолання Законодавчий. Є певна колізія у Законі «Про адміністративні послуги». З одного боку, можна тлумачити норми так, що існування ЦНАП при РДА є обов’язковим (п. 3 ч. 2 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги»). З іншого боку, згідно з ч. 3 ст. 12 цього Закону «у містах і селищах, які є адміністративними центрами … районів, … центри надання адміністративних послуг можуть забезпечувати надання адміністративних послуг … районних … державних адміністрацій на основі їх узгоджених рішень». Тобто, відсутність ЦНАП при РДА у разі роботи лише ЦНАП органу місцевого самоврядування в райцентрі законодавцем вважається допустимою. При цьому варто наголосити, що в Україні вже є досвід ліквідації ЦНАП РДА у зв’язку з створенням та відповідною роботою ЦНАП органу місцевого самоврядування, що взяв на себе повноваження надання адміністративних послуг мешканцям не тільки ОТГ, а й всього району. Відповідальні центральні органи виконавчої влади вважають таку практику позитивною.

Компетенційний. У міськрайонному/селищно-районному ЦНАП буде певна диференціація повноважень, залежно від статусу адміністративного центру (місто обласного значення чи місто районного значення або селище), а також виклики взаємодії з бек-офісом. Наприклад, реєстрацію місця проживання такий ЦНАП здійснюватиме лише для мешканців ОТГ. Інші мешканці району, сільради яких не ввійшли в ОТГ, отримуватимуть цю послугу у своїх громадах. Аналогічна ситуація буде з іншими адміністративними послугами, повноваження щодо яких належать органам місцевого самоврядування територіальних громад в районі.

Управлінський. У разі обрання варіанту утворення спільного ЦНАП з ліквідацією ЦНАП райдержадміністрації можна очікувати більш ефективної роботи ЦНАП, адже буде визначений один адміністративний керівник. У разі обрання варіанту поєднання роботи двох ЦНАП (ОМС і РДА) в одному приміщенні, з одного боку, може бути легше прийняти таке рішення через мінімізацію спротиву від ліквідації ЦНАП РДА. З іншого боку, в ході роботи ЦНАП, за умови двох керівників та працівників різної підпорядкованості (і ОМС, і РДА), потрібен високий рівень особистої культури та толерантності для злагодженої роботи. Крім того, в одному місці працюватиме персонал, що може отримувати різні заробітні плати. Відтак доцільнішим, особливо на перспективу, є варіант з ліквідацією ЦНАП РДА, або ж поетапний перехід до цього варіанту.

Однак треба звернути увагу, що при утворенні спільного ЦНАП з ліквідацією ЦНАП райдержадміністрації, необхідно зберегти кадровий потенціал ЦНАП РДА. ОТГ має «U-LEAD з Європою» є міжнародною програмою, яка фінансується Європейським Союзом та його країнами- членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією розраховувати штатну чисельність для свого ЦНАП, з урахуванням, що він бере на себе повноваження ЦНАП РДА, і або переводить працівників ЦНАП РДА (на підставі частини 6 статті 22 Закону України «Про державну службу»), або оголошує конкурс на заміщення вакантних посад. Проте при проведенні конкурсу, є ризик втрати досвідчених фахівців, які з певних причин не стануть переможцями такого конкурсу.

Фінансовий. Основний тягар фінансування ЦНАП має лягати на орган місцевого самоврядування. Це в принципі справедливо, адже в умовах чинного законодавства абсолютна більшість плати за адміністративні послуги надходить до місцевого бюджету громади. Втрати (недоотримання коштів) за деякі види послуг (наприклад, з реєстрації нерухомості) будуть виправданими для районного бюджету, враховуючи обсяг ресурсів, які можна заощадити від ліквідації ЦНАП РДА.

Політично-суб’єктивний. Потрібен високий рівень взаємоповаги та взаємодії між керівництвом ОТГ та РДА. Адже особисті конфлікти чи непорозуміння керівників місцевої громади та райдержадміністрації, а іноді — ще й районної ради, можуть суттєво перешкоджати створенню та роботі спільного ЦНАП.

 

Роз’яснення експертів Програми «U-LEAD з Європою»: Щодо порядку утворення спільного (міськрайонного / селищно-районного) ЦНАП

Однією з цілей Програми «U-LEAD з Європою» є раціональний підхід до створення нових ЦНАП та ефективне використання публічних ресурсів. Зважаючи на це, в ОТГ, адміністративні центри яких є одночасно центрами районів, впроваджується підхід створення одного (спільного / об’єднаного / міськрайонного / селищно-районного) ЦНАП (далі – «спільний ЦНАП»). Тобто це має бути ЦНАП, який буде обслуговувати і мешканців громади, і мешканців району.

З точки зору законодавства можливі два підходи до утворення спільних ЦНАП:

1) утворюється ЦНАП ОТГ; ЦНАП РДА продовжує свою роботу, але обидва ЦНАП (їх персонал) надають адміністративні послуги в одному приміщенні;

2) утворюється ЦНАП ОТГ; ЦНАП РДА ліквідується, а на основі узгодженого рішення всі адміністративні послуги для мешканців громади і всіх інших мешканців району, надаються через ЦНАП ОТГ.

Перший варіант допустимий, зокрема, коли розміри району суттєво більші за ОТГ у центрі району. Другий варіант є однозначно кращим, особливо на перспективу. До нього можна прийти і в два кроки – спочатку через роботу обох ЦНАП в одному приміщенні, а потім, на другому етапі, ліквідувавши ЦНАП РДА.

Необхідно наголосити, що у законодавстві не використовується термінологія «спільний ЦНАП», «міськрайонний ЦНАП», «селищно-районний ЦНАП», «об’єднаний ЦНАП» тощо. Тож у місцевих нормативно-правових актах варто брати до уваги, що:

1) У разі збереження роботи обох ЦНАП (ОТГ і РДА) в одному приміщенні – щодо кожного з них здійснюється окреме регулювання (відповідною місцевою радою, головою, виконавчим комітетом; щодо ЦНАП РДА – головою РДА). При цьому такі рішення повинні прийматися після відповідного узгодження обома зацікавленими сторонами усіх рішень, які впливають на спільну роботу ЦНАП, що доцільно відобразити в угоді (договорі / меморандумі) про створення спільного ЦНАП (адже має бути єдиним графік прийомних годин; скоординовані Переліки послуг тощо). Також додаткового узгодження між сторонами потребують питання утримання приміщення, оплати за комунальні послуги, енергоносії тощо та внеску у це кожної зі сторін;

2) У разі ліквідації ЦНАП РДА – акти стосуються регулювання роботи ЦНАП ОТГ. У документах політики (концепція, програма), у договорах про співпрацю між ОТГ і РДА можна використовувати і згадану вище термінологію («спільний ЦНАП». «міськрайонний ЦНАП» тощо). Юридичний механізм утворення спільного ЦНАП (з ліквідацією ЦНАП РДА): КРОК 1 – Укладання угоди (договору / меморандуму) про наміри створити спільний ЦНАП, і зокрема, про готовність ОТГ / органу місцевого самоврядування (ОМС) обслуговувати у своєму ЦНАП і мешканців громади, і всіх інших мешканців району; «U-LEAD з Європою» є міжнародною програмою, яка фінансується Європейським Союзом та його країнами- членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією

КРОК 1 – Утворення ЦНАП ОТГ, ухвалення усіх нормативних документів, необхідних для роботи ЦНАП (Положення, Регламент, Перелік послуг, графік роботи, структура, штатний розпис, інформаційні та технологічні картки; угоди / узгоджені рішення з суб’єктами надання послуг), налаштування роботи ЦНАП. У Положенні про ЦНАП, яке затверджується місцевою радою, має бути чітко визначено, що ЦНАП обслуговує також усіх мешканців району (у цьому немає потреби тільки у разі, коли одна ОТГ повністю охопила весь район). У тексті рішення місцевої ради про затвердження Положення про ЦНАП також доцільно зазначити про надання адміністративних послуг і для усіх мешканців району відповідно до угоди (договору / меморандуму) з РДА;

КРОК 2 – Після початку роботи ЦНАП ОТГ, голова РДА ліквідує ЦНАП РДА, з посиланням у своєму розпорядженні на частину 3 статті 12 Закону України «Про адміністративні послуги» та на Угоду (договір / меморандум) між місцевою радою та РДА, затверджене Положення про ЦНАП ОТГ, і зазначенням про те, що послуги ЦНАП РДА для мешканців району надає ЦНАП ОТГ. Це розпорядження має прийматися після реального початку роботи ЦНАП ОТГ та забезпечення надання повного переліку адміністративних послуг, обов’язкового для ЦНАП РДА (тут враховуються вимоги розпорядження КМУ від 16.05.2014 року №523, у редакції розпорядження КМУ від 11.10.2017 р. №782) Довідково: Згідно з ч. 3 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги» «у містах і селищах, які є адміністративними центрами … районів, … центри надання адміністративних послуг можуть забезпечувати надання адміністративних послуг … районних … державних адміністрацій на основі їх узгоджених рішень».

Важливо:

1) Якщо ЦНАП ОТГ утворюється на базі інфраструктури РДА (приміщення ЦНАП РДА і т.п.) – потрібно максимально використати таку інфраструктуру. У цьому разі має бути укладений відповідний договір щодо використання приміщення (рішення про передачу частини приміщення в оренду приймається відповідною районною радою, якщо воно перебуває у комунальній власності району; або може бути передача цього приміщення у власність ОТГ);

2) Персонал ЦНАП РДА має бути (і може бути) переведений у ЦНАП ОТГ (за згодою працівників, з дотриманням норм законодавства). Це не є вимога законодавства, але необхідно враховувати, що у ЦНАП РДА, як правило, є кваліфікований та належно підготовлений персонал. Тож дуже важливо зберегти цих людей для роботи у ЦНАП.

Довідково: Відповідно до частини 6 статті 22 Закону України «Про державну службу» «під час передачі або делегування повноважень і функцій від державного органу до органу місцевого самоврядування переведення державного службовця на посаду служби в органах місцевого самоврядування здійснюється без обов’язкового проведення конкурсу в разі відповідності його професійної компетентності кваліфікаційним вимогам до відповідної посади та за умови вступу на службу вперше за результатами конкурсу». Тож у цьому випадку, у разі підтвердження передачі (переходу) функцій з надання адміністративних послуг мешканцям району від РДА (його ЦНАП) до ОМС (ЦНАП ОТГ чи міста обласного підпорядкування), виникає право переведення працівників ЦНАП РДА у ЦНАП громади. Факт передачі функцій підтверджується Угодою (меморандумом / договором) між ОТГ і РДА, а також рішенням ради про утворення ЦНАП ОТГ та/або про «U-LEAD з Європою» є міжнародною програмою, яка фінансується Європейським Союзом та його країнами- членами Данією, Естонією, Німеччиною, Польщею та Швецією затвердження його Положення про ЦНАП (у якому також має бути відображена позиція про надання через такий ЦНАП адміністративних послуг мешканцям усього району).

3) Якщо ОТГ з різних причин не бажає застосовувати інструмент переведення працівників ЦНАП РДА і використовує конкурсний механізм прийому на вакантні посади, то потрібно всіляко заохотити працівників ЦНАП РДА взяти участь у такому конкурсі. Для більшої довіри до конкурсної процедури до роботи конкурсної комісії можуть залучатися державні службовці (наприклад, представники РДА, науковці та експерти у відповідній сфері). Ще раз нагадуємо, що персонал ЦНАП РДА, як правило, це вже готові, досвідчені фахівці, які розуміють концепцію роботи ЦНАП та мають необхідні знання і досвід. Роз’яснення підготовлено експертами напряму з покращення якості надання адміністративних послуг населенню Програми «U-LEAD з Європою».

Оставить комментарий

Ваш email нигде не будет показан. Обязательные для заполнения поля помечены *

*